Cette question a souvent été posée aux tribunaux alors que des municipalités ont utilisé le processus de concordance afin d’éviter la tenue d’un scrutin référendaire. Les dernières réponses à cette question nous sont parvenues de la Cour supérieure dans l’affaire Association des villégiateurs et résidents du Lac Cayamant c. Municipalité de Cayamant[1].

Dans cette affaire, la Municipalité désirait aménager un terrain de camping municipal et souhaitait régulariser la situation d’un autre terrain de camping existant. Elle devait, pour ce faire, modifier son règlement de zonage à l’égard de deux zones. Elle a d’abord adopté deux règlements modifiant le règlement de zonage afin de permettre la réalisation de ce projet. Cependant, la Municipalité réalise que son projet est voué à l’échec étant donné que le nombre requis de signatures pour la tenue d’un scrutin référendaire a été atteint.

Afin de permettre la réalisation du camping municipal, malgré l’opposition au projet, la MRC adopte deux règlements modifiant le schéma d’aménagement au niveau des affectations du territoire. Par la suite, la Municipalité adopte deux règlements de concordance modifiant le règlement de zonage afin de le rendre conforme aux modifications qui ont été apportées par la MRC.

Il est à noter que les modifications apportées au schéma d’aménagement faisaient suite aux demandes expresses de la Municipalité qui souhaitait la réalisation de son projet de camping et la régularisation de celui existant. À aucun moment, la Municipalité n’a caché ses intentions et a même adopté deux résolutions dans lesquelles elle indiquait qu’elle ne désirait pas faire de référendum.

Abus de pouvoir et mauvaise foi

Dans un premier temps, la Cour supérieure rejette les prétentions des demandeurs à l’effet que la Municipalité et la MRC ont agi de mauvaise foi en l’espèce. La Cour supérieure rappelle qu’une municipalité peut reconsidérer ses décisions qui font l’objet d’une contestation ou encore « utiliser successivement des moyens différents mis à sa disposition pour atteindre un objectif donné »[2]. Ainsi, dans ce cas, il ne s’agit pas de mauvaise foi ou d’abus de droit, mais plutôt d’exercice d’un pouvoir de la Municipalité[3].

Ainsi, pour la Cour, le fait de retirer les projets de règlements de zonage afin de demander une modification du schéma dans le but avoué d’éviter la tenue d’un scrutin référendaire par le biais du processus de concordance ne constitue pas un abus de droit ou de la mauvaise foi de la Municipalité, mais plutôt la reconsidération du moyen approprié pour poursuivre les fins de la Municipalité, soit la création d’un camping municipal dans l’intérêt public.

Légalité de la démarche de la Municipalité et de la MRC

Quant au fond du litige, la Cour conclut qu’étant donné le degré de précision des modifications qui ont été apportées au schéma d’aménagement à l’égard du projet de camping, celui-ci outrepasse le caractère général qui est propre au schéma d’aménagement et constitue plutôt une modification s’apparentant à un règlement de zonage. Dans ce cas, la MRC s’est appropriée les pouvoirs de la Municipalité illégalement et en conséquence, les modifications apportées au schéma d’aménagement sont illégales.

En effet, la Cour constate que les modifications apportées au schéma d’aménagement sont beaucoup plus précises « vont beaucoup plus loin » que ce qui était envisagé dans le premier projet de schéma d’aménagement qui avait été déposé à l’époque de l’adoption des modifications en litige. Le règlement dictait de façon précise les usages autorisés à l’intérieur de l’affectation « création spécifique » alors que dans l’ensemble des affectations du schéma, les usages possibles étaient énoncés et les municipalités locales avaient le loisir de choisir ceux qui étaient adaptés à leur territoire.

En conséquence, le règlement de concordance adopté par la Municipalité est lui aussi illégal puisqu’il découle de cette modification du schéma d’aménagement qui était ultra vires.

Quant à l’autre modification réglementaire qui a été apportée au schéma d’aménagement pour le camping existant, celle-ci est légale et conforme puisque les usages qui sont précisés dans les affectations sont ceux qui pourraient être autorisés et non ceux qui devront être autorisés.

Finalement, la Cour conclut que le règlement de concordance de la Municipalité est illégal puisqu’aucune consultation publique n’avait été tenue contrairement à ce que la loi prévoit.

Conclusion

Ainsi, une municipalité peut se prévaloir d’un processus de concordance afin d’éviter la tenue d’un scrutin référendaire. Cependant, le règlement modifiant le schéma d’aménagement devra être conforme à la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme et ne pas constituer, de façon déguisée, une modification de zonage.

Il s’agit donc d’un jugement intéressant qui rappelle le caractère général du schéma d’aménagement ainsi que le rôle des divers outils urbanistiques qui sont prévus à la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme.

Les municipalités devront donc être prudentes afin d’éviter qu’une modification apportée au schéma d’aménagement, dans le but d’éviter la tenue d’un scrutin référendaire lors de l’adoption des règlements de concordance, ne soit jugée comme une façon détournée et illégale d’éviter la tenue d’un scrutin référendaire.

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[1] 2018 QCCS 1272, juge Marie-Josée Bédard.À
[2] Par. 98 du jugement.
[3] Corporations de développement SICAM c. Beloeil (2007 QCCS 4102) et Entreprises Argo inc. c. Boucherville (2014 QCCS 2611).