Par Mes Matthieu Tourangeau et Christopher-William Dufour-Gagné, avocats chez Morency, Société d’avocats

Une décision très attendue par le monde municipal vient tout juste d’être rendue par le plus haut tribunal du pays. En effet, la Cour suprême du Canada a rendu le 22 novembre 2019 l’arrêt tant attendu dans l’affaire Ville de Montréal c. Octane Stratégie inc.[1]

Il ressort de cette décision que même en l’absence d’une résolution ou d’un mandat confié par un fonctionnaire habilité, les notions de réception de l’indu et de restitution des prestations peuvent servir d’assise à un cocontractant pour forcer la municipalité à payer l’équivalent de la prestation fournie.

Les faits de cette affaire sont assez simples. En avril 2007, le directeur des transports de la Ville de Montréal (ci-après : la « Ville ») avait donné à Octane Stratégie inc. (ci-après : « Octane »), une entreprise de relations publiques et de communications, le mandat de développer un concept d’évènement pour le lancement du plan de transport de la Ville, et ce, sans obtenir une résolution du conseil municipal de la Ville. Par ailleurs, aucun fonctionnaire faisant l’objet d’une délégation de pouvoir valide ne s’était engagé pour la Ville à une telle dépense. De plus, aucune demande de soumissions publique n’avait été faite par la Ville, conformément aux articles 573 et suivants de la Loi sur les cités et villes[2] (ci-après : « LCV »)[3]. Enfin, les services avaient été rendus à la connaissance et en collaboration avec les principaux intervenants politiques et administratifs de la Ville.

À la suite de l’évènement, Octane s’adresse à la Ville pour être payé, ce que la Ville ne fait pas. Octane intente donc un recours contre la Ville. Cette dernière lui oppose alors pour la première fois qu’aucune résolution n’avait été adoptée pour autoriser le mandat et que les règles d’adjudication d’un contrat n’avaient pas été respectées. La Ville prétend que les règles de la restitution des prestations prévues aux articles 1699 et suivants du Code civil du Québec (ci-après : « CCQ ») sont inapplicables en matière municipale en cas de violation des règles d’adjudication d’un contrat, puisqu’il s’agirait d’une « voie de contournement » des règles d’adjudication des contrats par les organismes municipaux.

La restitution des prestations est une notion visant à remettre en état les parties à la suite d’un paiement effectué par erreur ou à l’annulation rétroactive d’un contrat.[4]

La Cour supérieure du Québec accueille le recours d’Octane. Elle conclut que le contrat est nul compte tenu de l’absence de résolution et du non-respect des règles d’ordre public en matière d’adjudication de contrats municipaux. Cependant, la Cour applique l’article 1699 CCQ et ordonne la restitution des prestations par équivalent, soit le paiement des services rendus au montant de 82 898,63$. Ce faisant, la Ville se voit condamnée à payer à Octane la somme de 82 898,63$.

La Ville en appelle de cette décision devant la Cour d’appel du Québec.

La Cour d’appel du Québec rejette l’appel de la Ville et confirme les conclusions de la Cour supérieure du Québec. La Cour d’appel confirme que même en présence d’un contrat nul, le principe de restitution des prestations s’applique en matière municipale, ce qui justifie de condamner la Ville au paiement de la somme de 82 898,63$. La Cour d’appel ajoute que même si elle avait conclu à l’absence d’un contrat (et non simplement à sa nullité), elle aurait appliqué la notion de réception de l’indu et aurait également condamné la Ville à payer Octane.

Tant la Ville qu’Octane se pourvoient devant la Cour suprême du Canada[5]. Dans une décision majoritaire de 6 juges contre 3, la Cour suprême du Canada rejette le pourvoi de la Ville[6].

Contrairement à la Cour supérieure et à la Cour d’appel, la Cour suprême du Canada conclut à l’absence de contrat entre la Ville et Octane (rappelons que la Cour supérieure et la Cour d’appel concluaient à la nullité du contrat, plutôt qu’à son inexistence). En effet, le mandat n’avait jamais été entériné par une résolution dûment adoptée par le conseil municipal et aucun fonctionnaire ne s’était légalement engagé pour la Ville auprès d’Octane.

Les juges majoritaires appliquent toutefois le principe de la réception de l’indu pour justifier l’application des règles de la restitution des prestations[7]. Ce principe prévoit que le paiement fait par erreur, ou simplement pour éviter un préjudice à celui qui le fait en protestant qu’il ne doit rien, oblige celui qui l’a reçu à le restituer. Selon les juges majoritaires, Octane avait fait un « paiement » par erreur à la Ville lorsque son sous-traitant avait exécuté sa prestation de services[8]. La Cour suprême du Canada confirme que la Ville doit restituer à la valeur des services rendus par son sous-traitant au montant de 82 898,63$, puisque ces services ne lui étaient pas dus.

Ce qu’il faut retenir

En résumé, nous sommes d’avis que les principes à retenir de la décision de la Cour suprême du Canada sont les suivants :

  • Une municipalité ne peut s’engager que par résolution ou règlement, sous réserve de l’adoption d’un règlement prévoyant la délégation du pouvoir de dépenser à un fonctionnaire ou un comité exécutif;
  • Lorsqu’il y a absence de contrat, le principe de la réception de l’indu peut justifier la restitution des prestations, si les critères sont satisfaits;
  • Le régime de la restitution des prestations prévu aux articles 1699 à 1707 CCQ s’applique en matière municipale. À défaut d’indication claire et non équivoque du législateur, l’importance des dispositions d’ordre public prévues à la LCV ne suffit pas pour écarter l’application des règles de restitution des prestations;
  • Dans l’évaluation du critère de « l’erreur » pour justifier l’application du principe de la réception de l’indu, il importe peu de savoir ce qu’aurait dû ou pu faire le « payeur » afin d’éviter de commettre une erreur; la restitution ne vise pas à sanctionner la négligence ou la faute, mais bien à remettre les parties en état lorsqu’il est démontré que l’une d’entre elles a reçu une chose sans y avoir droit;
  • Le régime de la restitution des prestations en matière municipale ne crée pas une voie de contournement des règles d’adjudication des contrats municipaux. Le 2e alinéa de l’article 1699 CCQ permet exceptionnellement au tribunal de refuser ou de modifier l’étendue ou les modalités de la restitution des prestations si une partie en retire un avantage indu;
  • L’obtention d’un contrat municipal en violation des règles d’ordre public en matière d’adjudication ne constitue pas forcément un avantage indu; le tribunal doit utiliser ce pouvoir au cas par cas, et non sur la base d’automatismes ou de règles préétablies;

À la lumière de cet arrêt, il sera maintenant particulièrement important pour les municipalités de prévoir dans leurs contrats la procédure de modification du contrat et de la suivre (c.-à-d. en matière d’extras). Il sera tout aussi important de suivre cette procédure d’autorisation de modification scrupuleusement. Autrement, cet arrêt sera très certainement utilisé par les cocontractants pour forcer le paiement d’extras même en l’absence de résolution.

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[1] 2019 CSC 57.

[2] RLRQ c. C-19.

[3] Rappelons qu’à cette époque, comme le contrat de service était d’une valeur de 82 898,63$, il était assujetti à une demande de soumissions faite par voie d’invitation écrite auprès d’au moins deux fournisseurs conformément à l’article 573.1 LCV. La LCV a été éventuellement modifiée pour permettre aux municipalités de prévoir dans un règlement de gestion contractuelle qu’un tel contrat puisse être octroyé de gré à gré.

[4] Cette notion est ainsi définie par le CCQ : « 1699. La restitution des prestations a lieu chaque fois qu’une personne est, en vertu de la loi, tenue de rendre à une autre des biens qu’elle a reçus sans droit ou par erreur, ou encore en vertu d’un acte juridique qui est subséquemment anéanti de façon rétroactive ou dont les obligations deviennent impossibles à exécuter en raison d’une force majeure. Le tribunal peut, exceptionnellement, refuser la restitution lorsqu’elle aurait pour effet d’accorder à l’une des parties, débiteur ou créancier, un avantage indu, à moins qu’il ne juge suffisant, dans ce cas, de modifier plutôt l’étendue ou les modalités de la restitution. »

[5] La demande d’autorisation est accueillie par la Cour suprême du Canada le 6 septembre 2019 (n°38066).

[6] L’audition s’est tenue le 20 février 2019.

[7] Selon les articles 1491, 1492 et 1554 CCQ.

[8] Selon l’article 1553 CCQ, le « paiement » est effectué lors du cas classique de la remise d’une somme d’argent, mais également lors de l’exécution de ce qui est l’objet de l’obligation (par exemple, la fourniture du service).