Rigueur du processus d’approbation référendaire : La Cour d’appel se prononce

Par Maître Louis Béland, avocat associé

Le processus d’approbation référendaire des règlements d’urbanisme a fait couler beaucoup d’encre surtout avec les discussions qui ont entouré l’adoption du Projet de loi 122. Rappelons que cette loi introduit de nouvelles dispositions à la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme [1] qui permettent dorénavant d’éliminer le processus d’approbation référendaire dans la mesure où la municipalité adopte et applique une politique de participation publique conforme au règlement provincial à cet effet[2].

Devant la lourdeur de la procédure proposée dans ce règlement, plusieurs municipalités sont tentées de continuer d’appliquer la procédure actuelle. Or, cette procédure a fait l’objet d’un examen approfondi dans la récente décision de Benoit c. Sutton[3]. Dans cette affaire, un groupe de citoyens contestait les règlements de zonage et de lotissement 254 et 256 en invoquant plusieurs arguments dont notamment le fait qu’il s’agissait, selon eux, de règlements de remplacement qui n’avaient pas suivi la procédure prévue à la LAU, que ces règlements contredisaient le plan d’urbanisme et que le processus de consultation suivi par la Ville comportait des irrégularités.

Mentionnons qu’après douze journées d’audition en première instance où les règlements et les plans les accompagnant ont été littéralement scrutés à la loupe, le juge de la Cour supérieure avait conclu à la validité du processus suivi par la Ville.

La Cour d’appel a toutefois renversé ce jugement dans son arrêt du 11 septembre 2018 dont nous tirons provisoirement les conclusions suivantes :

  • Une municipalité devra dorénavant faire attention de ne pas modifier de façon trop importante sa réglementation de crainte de se faire opposer qu’on aurait dû attendre et procéder par le processus de révision quinquennale qui permet le remplacement des règlements d’urbanisme tous les cinq ans à l’occasion de la révision du plan d’urbanisme. Selon la Ville, les règlements numéro 254 et 256 ne constituaient que des modifications et une refonte des règlements de zonage et de lotissement. Pour la Cour d’appel il s’agissait plutôt d’un véritable remplacement des règlements qui ne pouvait par conséquent se faire que par la procédure de révision quinquennale laquelle est assujettie à l’approbation de l’ensemble des personnes habiles à voter du territoire de la Ville et non zone par zone comme ce fut le cas en l’espèce.
  • Il faudra dorénavant s’assurer qu’une modification réglementaire ne vient pas en conflit avec les objectifs du plan d’urbanisme, même ceux décrits en termes généraux. Ainsi, dans l’affaire Sutton, la Cour d’appel a examiné la compatibilité des règlements 254 et 256 avec le plan d’urbanisme pour se convaincre que les nouveaux règlements étaient bel et bien des règlements de remplacement. À cet égard, la Cour conclut que « les objectifs de la Ville ont été remaniés, ce que les changements apportés aux règlements reflètent d’ailleurs ».
  • Finalement, la Cour d’appel conclut que la procédure de consultation de l’article 127 LAU suivie par la Ville était entachée de vices qui invalident la réglementation adoptée. Mentionnons ici que la preuve a révélé que la consultation organisée par la Ville avait duré une journée entière et avait été tenue exceptionnellement à l’église afin de pouvoir accommoder le plus de participants possible. Aussi, à l’instar de la plupart des municipalités du Québec, la Ville avait présenté les modifications réglementaires et la façon de participer au processus d’approbation référendaire de façon générale, à l’aide d’une présentation visuelle et de cartes. Cette journée de consultation n’a toutefois pas été jugée suffisante par la Cour qui semble plutôt exiger que la consultation puisse permettre aux citoyens d’identifier précisément chacune des dispositions susceptibles d’approbation référendaire en identifiant pour chacune, la zone concernée et les zones contiguës d’où peuvent provenir des demandes de participation au processus d’approbation référendaire. Comme il n’est pas d’usage d’appeler une à une les zones concernées et les zones contiguës visées par les modifications lors des assemblées de consultation, on peut penser que la validité d’un grand nombre de règlements d’urbanisme adoptés dans la province au cours des dernières années est maintenant mise en péril suite à cet arrêt de la Cour d’appel.

Il faudra voir si le législateur réagira à cette décision notamment sur la question de la conformité des règlements d’urbanisme au plan d’urbanisme, sachant que la LAU elle-même n’exige pas l’examen de cette conformité dite locale. Aussi, il est à souhaiter que l’article 127 LAU soit modifié de façon à ce que la consultation publique préalable à l’adoption de tout règlement d’urbanisme soit formulée de façon à viser une réelle compréhension des enjeux plutôt qu’une fastidieuse nomenclature des numéros des zones concernées et contiguës tel que semble l’exiger l’interprétation de la Cour. Pour le moment, il pourrait être recommandé de mettre par écrit le texte de la consultation avec l’identification précise de chacune des zones concernées pour s’assurer de n’en oublier aucune.

Mentionnons en terminant que l’adoption d’une politique de participation publique étant elle-même assujettie à la consultation publique de l’article 127 LAU, toute municipalité désirant se doter d’une telle politique devra s’assurer de tenir une consultation jugée suffisante à cet égard.

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[1] Il s’agit du nouveau Chapitre II.2 intitulé « La participation publique », articles 80.1 et suivants LAU.
[2] Le règlement provincial a été publié le 4 juillet 2018 et est entré en vigueur le 19 juillet 2018.
[3] 2018 QCCA 1475. L’auteur du présent article représentait la Ville de Sutton tant devant la Cour supérieure que la Cour d’appel.