Par Me Rino Soucy, avocat associé chez DHC Avocats

Dans l’affaire St-Pierre c. Municipalité de Notre-Dame-de-la-Salette,[1] rendue le 16 octobre 2019, la Cour supérieure devait répondre à cette question.

Les faits pertinents du litige

Le demandeur (ci-après St-Pierre) a introduit contre la Municipalité une demande pour faire homologuer une transaction qui serait intervenue avec le maire et l’inspecteur municipal relativement à de l’entreposage de rebuts d’automobiles sur son terrain.

En 1990, St-Pierre achète un immeuble situé en zone agricole, lequel avait été utilisé pour la vente de jus, d’œufs et de fromage. Le litige entre les parties a débuté en 1991 lorsque St‑Pierre propose d’offrir des services de réparation et de mécanique automobile sur l’immeuble dont il est propriétaire.

Toutes ses demandes de permis sont refusées.

En 2000, suite à des demandes verbales du propriétaire à un conseiller municipal, le règlement de zonage de la Municipalité est modifié. Pour une raison non expliquée, le terrain voisin de l’immeuble de St-Pierre est désormais situé dans la nouvelle zone 31 créée par le plan de zonage et celui de St-Pierre demeure dans la zone 29.

Suite à cette modification du règlement de zonage en l’an 2000, tous les intervenants au dossier, incluant les fonctionnaires et employés municipaux, sont d’opinion que l’exploitation d’un commerce d’automobile est permise dans la zone 29 où est situé le terrain de St-Pierre. D’ailleurs, la fiche informatique du terrain du contribuable prévoit que le terrain de St-Pierre est situé dans la zone 31 alors qu’il est plutôt situé dans la zone 29, où les usages de réparations, de mécanique automobile et de cimetière de voitures sont prohibés.

Les plaintes de citoyens et l’intervention de la Municipalité

Suite à des plaintes de citoyens en mai 2015, l’inspectrice municipale transmet un avis à St‑Pierre afin qu’une aire tampon ou une clôture soit installée pour isoler et « cacher » de la voie publique l’entreposage des voitures et pièces de rebuts. Pour l’inspectrice municipale, la plantation d’une haie (arbustes matures) aurait pour effet de légaliser la présence des nombreuses voitures et débris d’automobile entreposés.

Un protocole d’entente est transmis par l’avocat de St-Pierre afin qu’une date soit déterminée pour la plantation d’arbustes relativement à l’aire tampon à être installée.

Considérant que les parties ne s’entendent pas sur les délais exigés par la Municipalité pour la plantation d’arbustes, il y a échec des négociations entre les parties.

Dans ce contexte, l’inspectrice municipale effectue diverses recherches et constate, le 11 décembre 2015, contrairement à ce qu’indique la fiche informatique du terrain de St-Pierre, qu’il n’est pas situé en zone 31, mais en zone 29. De plus, l’usage permis n’est pas celui que tous les intervenants croient depuis longtemps, à savoir l’exploitation d’un site de rebuts de voitures automobiles et/ou d’atelier de mécanique automobile. Le propriétaire se retrouve donc dans une impasse relativement à l’application du règlement municipal sur son terrain…

Le recours en homologation d’une transaction par le propriétaire et la demande d’injonction de la Municipalité

St-Pierre dépose donc devant la Cour supérieure une demande en homologation de transaction afin de rendre opposable à cette dernière une entente. Dans le même dossier, la Municipalité requiert une demande d’ordonnance de cessation d’usage et de nettoyage complet du terrain en vertu de l’application du règlement de zonage et du règlement de nuisances qui interdit ces activités dans la zone 29 où est situé le terrain.

L’Honorable Juge Therrien rejette la demande en homologation de transaction en appliquant le principe fondamental de droit municipal selon lequel une municipalité ne s’exprime que par règlement ou résolution. À cet effet, elle réitère l’arrêt de la Cour d’appel dans l’affaire Ville de Québec c. GM Développement[2] et s’exprime comme suit :

« [62]     Pour faire droit à la demande d’homologation, le Tribunal doit constater qu’un contrat a dûment été conclu conformément (sic) la loi, qu’il est approuvé par le Conseil municipal ou que des gestes du Conseil municipal permettent de conclure qu’il aurait ratifié l’entente.

 [63]   M. St-Pierre ne s’est pas déchargé de ce fardeau.

 [64]   Contracter avec une municipalité exige que son Conseil s’exprime clairement pour que des obligations puissent lui être imputées ensuite. Or, ici aucune manifestation du Conseil ne permet de lui opposer quelque obligation suivant les discussions entre M. St‑Pierre, son avocat et Mme Robinson quant aux demandes de l’inspectrice.

 [65]   Un règlement hors cour, intervenu avec une municipalité et qui ne porte pas sur un acte de simple administration, doit obligatoirement recevoir l’approbation du Conseil municipal. »

L’ordonnance d’injonction est accueillie en faveur de la Municipalité au motif de contravention au règlement de nuisances, lequel prévoie ce qui suit :

« [82]     Le règlement se lit comme suit :

 5.2 Il est défendu d’emmagasiner, d’amasser ou d’entreposer du métal, ferraille, du papier ou d’autres objets à l’état de déchets dans un immeuble, à l’exception des endroits prévus à cet effet.

 5.3 Il est défendu d’abandonner ou de laisser abandonner à un endroit quelconque de la municipalité de vieille automobile et tous autres objets mis au rancart ou voués à la démolition, à l’exception des endroits prévus à cet effet.

[83]   L’immeuble de M. St-Pierre n’est pas un endroit prévu au sens du règlement. Il témoigne qu’il collectionne de vieux véhicules d’une marque précise. Selon lui, ces véhicules ne sont pas mis au rancart.

 [84]   La preuve démontre que les carcasses sont nombreuses, inutilisables et inutilisées depuis longtemps. Certaines sont traversées par la végétation, elles ne sont pas plaquées et la plupart sont amputées de composantes importantes, voire essentielles à leur remise sur la route.

 [85]   Les photos prises au fil des dernières années, le témoignage de l’inspectrice et celui de M. St-Pierre lui-même prouvent que le règlement est enfreint. »

Conclusion

Il y a lieu de retenir de cette décision que l’erreur d’un fonctionnaire, employé ou élu dans l’interprétation d’un règlement municipal ne crée pas de droit en faveur d’un propriétaire d’immeuble.

Au surplus, une erreur inscrite dans la fiche du contribuable, laquelle n’est pas conforme au règlement de zonage, ne peut lier une municipalité, de la même manière que le paiement d’une taxe ne permet pas de prétendre aux avantages d’une erreur du service de taxation, comme l’ont énoncé à plusieurs reprises la doctrine et la jurisprudence.[3]

En d’autres termes, nous retenons de cette décision que les tribunaux ne peuvent intervenir ni directement ni indirectement dans le processus réglementaire puisque les intentions d’un conseil municipal se déduisent des textes réglementaires et non pas des rumeurs, discussions et autres éléments tangibles rapportés des années plus tard par des tiers. Des promesses, même écrites, ne peuvent engager le conseil municipal sans l’adoption d’un règlement ou d’une résolution. Le 26 septembre 2019, dans l’affaire Grenier c. Ville de Saint-Jean-sur-Richelieu[4], la Cour supérieure appliquait cette règle dans le cadre d’une demande d’interrogatoire hors cour des élus relativement aux motifs de l’adoption de certaines résolutions du conseil pour congédier le chef de cabinet.

Nous soulignons cependant que le litige n’impliquait aucune demande en dommages-intérêts du propriétaire relativement à l’application erronée du règlement par les fonctionnaires et employés de la municipalité et les promesses faites par les différents intervenants.

En effet, l’interprétation erronée d’un règlement municipal par un fonctionnaire ou employé qui cause des dommages à un tiers peut engager la responsabilité de la Municipalité dans certaines circonstances particulières comme l’a statué récemment, par exemple, la Cour supérieure dans l’affaire Stevens c. Holweger et Ville de Montréal[5] le 25 juin 2019.

Il sera intéressant de vérifier si le jugement rendu le 16 octobre 2019 dans l’affaire St-Pierre c. Municipalité de Notre-Dame-de-la-Salette sera porté en appel.

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[1] 550-17-009649-177, 16 octobre 2019, Juge Carole Therrien, j.c.s.

[2] CA, 2017-03-10, 2017 QCCA 385.

[3] Jurisprudence recensée dans : Hétu, Jean et Duplessis, Yvon, Droit municipal : principes généraux et contentieux, 2e éd., volume 1, paragraphe 8.12, Brossard, CCH/Wolters Kluwer.

[4] 2019 QCCS 4046.

[5] Stevens c. Holweger et Ville de Montréal, 2019 QCCS 2540.