Les tribunaux et les règlements municipaux : une question de retenue

Antoine La Rue, Joli-Coeur Lacasse, S.E.N.C.R.L. Avec la collaboration de Émilie Rochette

Les tribunaux doivent faire preuve de réserve lorsqu’ils ont à se prononcer sur la validité de règlements municipaux. Il s’agit là d’un principe reconnu que la Cour supérieure a tout récemment eu l’occasion de rappeler dans l’affaire Yale Properties Ltd. c. Ville de Beaconsfield. Ainsi, ce n’est pas parce qu’un règlement a pour effet d’affecter l’exercice du droit de propriété d’une personne qu’il doit pour autant être invalidé par un tribunal. En raison des pouvoirs publics qui leur sont dévolus, les municipalités peuvent adopter des règles afin d’encadrer le développement immobilier et de protéger l’environnement. Pour avoir gain de cause, ceux qui contestent ces règles doivent démontrer qu’elles ont été adoptées de mauvaise foi, une preuve souvent difficile à établir.

La société demanderesse dans cette affaire, Yale Properties Ltd. (ci-après « Yale »), est un promoteur immobilier. Ayant acquis un terrain en 1981 sur le territoire de la défenderesse, la Ville de Beaconsfield (ci-après « Ville »), Yale entreprend des démarches en 2011 afin d’aménager son lot et d’y construire des résidences. Elle transmet à la Ville un plan d’aménagement et lui demande d’obtenir l’autorisation de préparer les plans de subdivision requis pour l’exécution de son projet.

Le terrain de Yale est situé dans une zone non développée de la Ville, un territoire constitué d’une forêt d’une superficie d’une centaine d’hectares qui regroupe diverses essences d’arbres et des zones humides.

Souhaitant modifier et réviser le plan d’urbanisme relatif au secteur dans lequel le terrain de Yale est situé, la Ville adopte, en 2010, un règlement de contrôle intérimaire (ci-après « RCI »). Ce RCI impose des normes d’aménagement particulières au secteur visé, normes qui s’appliqueront jusqu’à ce que de nouveaux règlements en matière d’urbanisme soient adoptés. Ces normes sont plus sévères que celles qui étaient en vigueur au moment de l’adoption du RCI pour ce secteur et ont pour effet pratique de contrecarrer les plans originaux de Yale quant au développement résidentiel de son terrain.

Après des années d’échanges avec la Ville, Yale voit son projet de développement gelé. Basé en partie sur les normes d’urbanisme qui prévalaient avant l’adoption du RCI, son projet ne peut être autorisé tel quel par la Ville.

C’est dans ces circonstances que Yale conteste la validité du RCI, faisant valoir que ce dernier est illégal et abusif et qu’il lui est, par conséquent, inopposable. Plus précisément, elle soutient que la Ville et la mise-en-cause, soit l’Association pour la protection du Bois Angell, ont comploté pour empêcher la réalisation de son projet de développement résidentiel non seulement en adoptant le RCI, mais aussi en multipliant les délais et les embûches à la réalisation de son projet. Elle avance également que le RCI est discriminatoire et imprécis.

La Cour rejette chacun des arguments soulevés par Yale et conclut que le RCI est valide et applicable au projet de développement de l’entreprise.

Au tout début de son analyse, la Cour rappelle que le pouvoir de réglementer qui est conféré aux municipalités est un pouvoir discrétionnaire pour l’exercice duquel les municipalités possèdent une importante marge de manoeuvre. Suivant les enseignements de la Cour suprême en la matière, la Cour souligne qu’elle ne peut intervenir dans l’exercice de ce pouvoir qu’en cas de mauvaise foi, soit lorsque la municipalité utilise délibérément ce pouvoir afin de nuire ou encore lorsqu’elle l’utilise d’une façon qui est particulièrement éloignée du contexte de la loi dans le cadre de laquelle il est exercé.

Parmi les arguments qu’elle soulève pour démontrer la mauvaise foi de la Ville, Yale prétend que les contraintes que lui impose le RCI quant au développement de son terrain constituent une forme d’expropriation déguisée. Selon elle, le RCI a pour effet de l’empêcher de jouir de son droit de propriété en l’empêchant d’user de son terrain et de le développer.

La Cour est toutefois d’avis que ce n’est pas le cas, soulignant que le caractère strict du RCI n’empêche pas totalement Yale d’ériger des constructions sur son terrain. Il diminue, certes, la rentabilité des projets développés sous sa gouverne, mais cela est insuffisant pour conclure qu’il est à l’origine d’une expropriation déguisée et que, par conséquent, la Ville l’a adopté de mauvaise foi. Les difficultés économiques ou techniques rencontrées par un promoteur immobilier en raison de l’applicabilité d’un règlement ne sont pas suffisantes pour permettre l’annulation de ce règlement.

De plus, ce n’est pas parce que le RCI impose des normes plus strictes dans la zone où le terrain de Yale est situé que dans d’autres zones de la Ville qu’il est nécessairement discriminatoire et illégal. En effet, selon la Cour, la différence entre les règles prévues au RCI et les autres règles applicables sur le territoire de la Ville se justifie pleinement par la nécessité de protéger l’environnement. Cet enjeu en est un d’ordre public et peut permettre aux municipalités d’adopter des normes de zonage et d’urbanisme variables selon les différents secteurs de leur territoire.

En raison de toutes les questions qui y sont soulevées, cette décision de la Cour supérieure applique plusieurs principes fondamentaux en droit municipal, notamment en ce qui a trait à l’exercice du pouvoir réglementaire des municipalités et à la notion d’expropriation déguisée. Elle rappelle également qu’il est primordial pour les municipalités de réglementer dans les limites qui leur sont imposées par la loi et par l’exigence d’exercer tout droit de bonne foi. Un  tel comportement ne peut être que bénéfique pour les municipalités, et ce, à plusieurs niveaux. À l’inverse, un excès de compétence peut être sévèrement sanctionné!