Par Me Anthony Freiji, avocat chez DHC Avocats

Dans l’arrêt Maltais c. Procureure générale du Québec, 2020 QCCA 715, rendu le 1er juin 2020, la Cour d’appel a confirmé le jugement de la Cour supérieure rendu par le juge Alain Michaud le 31 janvier 2018[1]. Dans cette affaire, le juge de première instance a rejeté l’action collective intentée contre la Procureure générale du Québec, agissant pour le Ministère des Transports du Québec (ci-après le « MTQ » et/ou l’ « État ») pour une réclamation monétaire de l’ordre de 170 millions $ résultant des inconvénients qu’alléguaient avoir subis les membres du groupe, représentés par M. Réal Maltais, au cours des douze dernières années.

Dans cette affaire, la Cour d’appel est venue clarifier sa position sur le régime de responsabilité sans faute de l’État pour les troubles de voisinage.

Essentiellement, il s’agissait de décider si la règle de l’immunité relative de l’État[2] s’applique sous le régime de la responsabilité sans faute de l’article 976 C.c.Q. – lequel est fondé sur le caractère excessif des inconvénients subis et non sur le comportement de leur auteur – et si l’État peut effectivement invoquer son immunité en cas de contravention à la Loi sur la qualité de l’environnement[3] (ci-après la « LQE ») ou d’atteinte illicite à un droit reconnu par la Charte des droits et libertés de la personne[4] (ci-après la « Charte »). Autrement dit, cette décision est importante notamment en ce qui concerne l’application du principe de l’immunité relative de l’État en lien avec ses décisions de politique générale, considérant le nombre d’acteurs généralement impliqués dans le domaine public.

  1. Le contexte

Les faits du litige se résument tel que suit.

En mai 2009, M. Maltais, en tant que représentant d’un groupe de résidents habitant à proximité de l’autoroute Laurentienne, a demandé l’autorisation d’exercer une action collective contre le MTQ en vue d’obtenir la construction d’un mur antibruit ainsi que des dommages-intérêts pour les inconvénients anormaux et excessifs subis et l’inaction du MTQ dans sa gestion du bruit de l’autoroute.

Pour toutes fins pertinentes, la Ville de Québec a conclu pendant l’instance une entente de collaboration avec le MTQ pour la construction d’un écran antibruit en bordure de l’autoroute, ce qui ne laissait à la Cour supérieure qu’à traiter, entre autres, de la réclamation en dommages-intérêts.

La Cour supérieure, dans un jugement étoffé, a reconnu que le MTQ n’avait commis aucune faute dans sa gestion de l’autoroute, mais qu’il existait tout de même un « rapport de voisinage » entre le MTQ et les membres du groupe et que les inconvénients subis par certains résidents en raison du bruit de l’autoroute dépassaient les limites de la tolérance que des voisins se doivent. Plus particulièrement, le MTQ n’avait pas commis de faute puisqu’il n’avait pas dévié de sa politique sur le bruit et a plutôt agi de façon proactive et en s’impliquant pour accompagner les résidents du secteur dans leurs démarches.

Cela dit, la Cour supérieure a rejeté l’action collective en se fondant sur la règle de l’immunité relative de l’État qui protège, en principe, ce dernier contre les poursuites en responsabilité civile découlant de décisions de politique générale. Cette dernière a réitéré qu’en l’absence de mauvaise foi ou de décision irrationnelle, la règle de droit public que constitue l’immunité relative de l’État prime sur les règles du droit civil, faisant obstacle à toute allégation de faute à l’encontre du MTQ.

  1. Le jugement de la Cour d’appel

La Cour d’appel a maintenu le jugement de la Cour supérieure et a clarifié l’application du principe de l’immunité relative de l’État dans le contexte du régime de responsabilité sans faute.

Après une revue détaillée des règles d’assujettissement du droit privé à l’État, à ses organismes et à toute autre personne morale de droit public[5], et en se référant à certaines décisions de principe[6], la Cour a réitéré que les règles relatives aux obligations en général et à la responsabilité civile en particulier s’appliquent à ces derniers et ce, sous réserve de certaines immunités protégeant leurs activités en droit public, de sorte qu’il demeure pertinent de distinguer les activités politiques[7] de celles d’exécution des décisions politiques et de gestion.

Autrement dit, le fait de ne pas étendre l’application de la règle de l’immunité relative de l’État aux cas de troubles de voisinage porterait plutôt atteinte à la cohérence du régime de responsabilité civile puisque tant le Code civil du Québec, la LQE ou la Charte ne comportent pas de disposition législative claire écartant cette dernière.

C’est dans ce contexte qu’il est important de déterminer si une omission de l’État, de ses organismes ou des personnes morales de droit public, incluant les municipalités, de mettre en place des mesures d’atténuation de bruit, par exemple, constitue une décision politique ou opérationnelle.

La Cour a déterminé que l’obligation du MTQ d’exécuter des travaux de construction, de réfection et d’entretien de certaines routes en vertu de certaines dispositions de la Loi sur la voirie[8], ne s’étend pas à la réalisation de mesures d’atténuation de bruit et qu’il n’y a pas de nécessaire corrélation entre la gestion d’une autoroute et le fait de s’assurer que le niveau sonore chez ses voisins immédiats ne dépassera pas un niveau déterminé de décibels.

En se fiant à certains précédents[9],  la Cour a conclu que la réalisation de mesures d’atténuation de bruit sur son territoire s’apparente plutôt à une « décision de politique générale », laquelle est assujettie à la règle de droit public d’immunité relative.

Pour ce faire, cette dernière revient sur les motifs du juge Beetz dans une affaire impliquant un incendie d’un complexe hôtelier. Ce dernier avait noté que dans le contexte d’un manque d’approvisionnement d’eau causé par un défaut de raccordement et un mauvais entretien, aucune décision politique réelle n’a jamais été prise à l’égard de l’inspection et de la réparation de bornes‑fontaines et a conclu que la responsabilité de la municipalité pouvait donc être engagée pour les motifs suivants :

Il ne fait aucun doute que la municipalité aurait pu, en principe, établir un programme d’inspection et de réparation. Cependant, l’omission de prendre une telle décision politique ne permet pas à la municipalité d’échapper à l’application du droit privé. Le juge Wilson, s’exprimant au nom de la Cour à la majorité dans l’arrêt Ville de Kamloops c. Nielsen, précité, affirme à la p. 24 :

À mon sens, la passivité non motivée ou mal motivée ne peut être une décision de politique prise dans l’exercice de bonne foi d’un pouvoir discrétionnaire.

Ainsi donc, en l’absence d’une décision politique à laquelle pourrait être attribuée l’omission qui aurait causé un préjudice, l’inspection et la réparation des bornes-fontaines doivent être considérées comme relevant du domaine opérationnel, puisqu’elles représentent la mise à exécution pratique de la décision politique de la municipalité d’établir un système d’aqueduc et d’affecter personnel et deniers à l’entretien du système. Les normes du droit privé s’appliquent donc à la conduite de la municipalité.[10]

                                            [caractères gras ajoutés]

En l’espèce, la situation était tout autre. L’omission du MTQ de réaliser des mesures d’atténuation de bruit ne découlait pas de « la passivité non motivée ou mal motivée » de l’administration publique, mais bien d’une décision de politique générale fondamentale, soit l’adoption de sa Politique sur le bruit routier. Ainsi, cette dernière reposait sur des considérations d’intérêt public notamment d’ordre financier, économique, social et politique.

Par conséquent, la Cour d’appel a confirmé le raisonnement du juge de première instance, soit que l’immunité relative de droit public dont bénéficiait le MTQ constituait une fin de non-recevoir globale à l’action collective puisque celui-ci n’avait pas agi de mauvaise foi ou de manière irrationnelle.

  1. Conclusion

Cela dit, puisque le régime de responsabilité sans faute en matière de troubles de voisinage s’applique également à l’administration publique, et que ceci ouvre la porte à des litiges liés à l’usage, fautif ou non, de l’ensemble de ses biens, il faut faire preuve de prudence avant de conclure que l’immunité relative de droit public dont elle peut bénéficier trouve application dans le cadre de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire fondé, par exemple, sur un motif autre que la disponibilité des fonds ou suivant une décision de politique générale.

Par conséquent, plus que jamais, tant l’État, ses organismes ou les personnes morales de droit public, incluant les municipalités, doivent être en mesure de déterminer quelles décisions sont assujetties au principe de l’immunité relative, ce qui implique nécessairement une analyse de leur cheminement décisionnel.

Nous vous invitons donc à consulter DHC Avocats inc. afin d’en apprendre davantage sur les limitations imposées par les tribunaux en la matière.


[1] Maltais c. Procureure générale du Québec, 2018 QCCS 527.

[2] Soit celle de l’État, de ses organismes et des personnes morales de droit public, dont les organismes municipaux.

[3] RLRQ c Q-2.

[4] RLRQ c C-12.

[5] En référence à l’article 1376 C.c.Q. qui crée une présomption simple en vertu de laquelle le régime de responsabilité civile de droit commun s’applique à l’État, à ses organismes et à toute personne morale de droit public.

[6] Entre autres les arrêts Ciment du Saint-Laurent inc. c. Barette, 2008 CSC SC 64, [2008] 3 R.C.S. 392; Prud’homme c. Prud’homme, 2002 CSC 85, [2002] 4 R.C.S. 663; Slaight Communications inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038.

[7] Décisions de politique générale ou de « puissance publique ».

[8] RLRQ c V-9, art. 6 et 14

[9] Voir par exemple au paragr. 105: (i) ne pas effectuer l’inspection de phares que motif que les fonds publics ont été attribués à d’autres besoins; (ii) ne pas maintenir l’horaire d’été en matière d’inspection de routes; (iii) inspecter des arbres et de marquer ceux qui sont dangereux; (iv) transférer une concession forestière à une coopérative plutôt qu’à un entrepreneur; (v) ériger un barrage et établir les niveaux cibles des eaux pour la gestion de celui-ci; (vi) prendre des décisions quant aux fonds alloués aux hôpitaux et à leurs départements selon les objectifs et priorités; (vii) ou encore se doter d’un service de prévention d’incendie et la mise en œuvre de prévention.

[10] Laurentide Motels Ltd. c. Beauport (Ville), [1989] 1 R.C.S. 705., p. 726-727.