Par Me Patrick Beauchemin, avocat, Morency, Société d’avocats

Dans une récente décision de la Cour d’appel, un promoteur se voit débouter de son recours en dommages contre la Ville après que celle-ci ait refusé de lui délivrer des permis de construction pour un nouveau projet immobilier. Il s’agit de la décision Meadowbrook Groupe Pacific inc. c. Ville de Montréal[1] qui confirme le jugement de première instance rendu en 2017[2].

Le contexte

Les faits du litige, bien qu’ils se déroulent sur plusieurs années, sont relativement simples. Le promoteur est propriétaire d’un terrain de golf public qui est ouvert depuis au moins 1970. Dès 1990, il est envisagé de réaliser sur ce terrain un important développement résidentiel, mais le projet change considérablement avec les années. En décembre 2012, le promoteur dépose une demande de permis de construction pour un immeuble de 18 unités.

Pour que le projet soit autorisé, la Ville doit surdimensionner les services d’aqueduc et d’égout en plus de réaliser des travaux de construction de liens et structures routiers, notamment afin d’assurer une desserte adéquate du site pour se conformer aux exigences de son Service de sécurité incendie. La réglementation de la Ville prévoit également l’obligation de signer une entente avec le promoteur sur les infrastructures[3], ce que les parties n’ont pas encore fait.

Suivant notamment l’absence de l’entente promoteur, la Ville refuse l’émission des permis.

 

Les prétentions des parties

Autant en première instance qu’en appel, le promoteur prétend que la Ville a manqué à son devoir d’agir équitablement et qu’elle est de mauvaise foi lorsqu’elle a refusé de négocier l’entente sur les infrastructures ou lorsqu’elle s’est basée sur des arguments irrationnels (notamment au sujet que la desserte était inadéquate) pour refuser le projet. Selon le promoteur, le refus de la Ville équivaudrait à une expropriation déguisée, d’où sa demande d’obtenir d’importants dommages en échange de son terrain qui pourrait être remis à la Ville.

De son côté, la Ville nie avoir commis une faute et soutient qu’elle a la discrétion de conclure ou non une entente sur les infrastructures, selon des critères économiques et financiers qui lui appartiennent d’évaluer.

 

Le jugement de première instance

Le refus de conclure une entente sur les infrastructures était justifié par les coûts très élevés que la Ville aurait dû engendrer et ensuite les faire supporter par la population. Rien ne permet de conclure que la Ville a agi de mauvaise foi ou qu’elle a manqué à son obligation de diligence. D’autres motifs sont également mentionnés par le juge pour rejeter le recours en dommages du promoteur.

 

Le jugement de la Cour d’appel

Tel que mentionné en introduction, la Cour d’appel maintient le rejet du recours en dommages.

Elle réitère que la réalisation du projet nécessite, entre autres, la conclusion d’une entente entre le promoteur et la Ville pour les travaux municipaux. La conclusion d’une telle entente relève de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire de la Ville et comme elle doit composer avec plusieurs impératifs et contraintes, il lui revient de déterminer comment desservir son territoire en infrastructures et équipements publics.

La latitude dont jouit la Ville dans l’exercice de son pouvoir décisionnel est toutefois limitée par son obligation d’agir dans l’intérêt public. Ce qui relève de l’intérêt public est également une question discrétionnaire. Ainsi, selon la Cour d’appel, les tribunaux ne devraient pas intervenir dans le cadre de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire puisque c’est la Ville qui est la mieux placée pour décider de ses priorités en matière de développement d’infrastructures.

La Ville n’a donc aucune obligation de conclure une entente sur les travaux municipaux et son refus d’en conclure une fera nécessairement échec au projet d’un promoteur.

En l’espèce, la Ville n’a manqué à aucune obligation d’agir équitablement dans les circonstances. Il ne saurait non plus s’agir d’une expropriation déguisée puisqu’il reste toujours de véritables usages autorisés, dont le terrain de golf qui est toujours en exploitation. Pour qu’une restriction réglementaire soit considérée comme illégale et s’apparente à une expropriation déguisée, il doit y avoir une « négation absolue » de l’exercice du droit de propriété ou encore avoir « une véritable confiscation » de l’immeuble. Les limitations qui tendent à ne stériliser qu’une partie de ce droit sans toutefois priver son titulaire de l’utilisation raisonnable de sa propriété ne seront pas jugées abusives[4].

Conclusion

En somme, cette décision récente confirme qu’une ville peut raisonnablement contrôler le développement domiciliaire et le fait de prioriser un secteur au détriment d’un autre ne constitue pas une faute automatique. Un promoteur qui se sent lésé devra démontrer, par exemple, que la Ville n’agit pas dans l’intérêt public, qu’elle est de mauvaise foi ou encore qu’elle rend de façon définitive un terrain inutilisable ou exclusivement affecté à une utilité publique, telle la création d’un parc.

 

[1] EYB 2019-331887 (C.A.).

[2] EYB 2017-284460 (C.S.).

[3] Conformément aux articles 145.21 et ss. de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (RLRQ, c. A-19.1).

[4] référence à la décision Wallot c. Ville de Québec (EYB 2011-192104 (C.A.))