Par Mes Patrick Beauchemin et Gabrielle Bergeron, avocats en droit municipal chez Morency, Société d’avocats SENCRL

Il est bien établi en droit que les règlements municipaux bénéficient d’une présomption de validité. Ainsi, un règlement municipal est valide jusqu’à preuve du contraire.

Or, ce principe a-t-il pour effet d’empêcher, en cas de contestation, la suspension de leur application jusqu’à l’obtention d’un jugement final? Autrement dit, celui qui conteste la validité d’un règlement municipal devant les tribunaux peut-il obtenir un « gel » de ses effets en attendant qu’un juge se penche sur la question de façon définitive?

Cette question fort intéressante est l’un des points étudiés par la Cour supérieure dans l’affaire Supermarché St-Hilaire inc. c. Ville de Mont-Saint-Hilaire[1], rendu le 18 octobre 2019, sur une injonction interlocutoire.

Le contexte se résume simplement. La rue Saint-Georges, à Mont-Saint-Hilaire, une artère d’à peine 200 mètres, donne lieu à un débat important impliquant plusieurs parties. En avril 2019, les demanderesses, soit quatre entreprises qui exploitent des commerces d’alimentation dans le secteur, dont une épicerie, intentent un recours afin de faire annuler des règlements d’urbanisme adoptés par la Ville de Mont-Saint-Hilaire (ci-après la « Ville »). Essentiellement, les demanderesses allèguent que la Ville aurait modifié son plan d’urbanisme dans l’objectif de contourner les dispositions de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme[2] (ci-après la « LAU ») relatives aux approbations référendaires. Selon les demanderesses, la Ville aurait procédé ainsi afin de favoriser le projet de développement commercial de la co-défenderesse Odacité inc. (ci-après « Odacité »). Cette dernière projette de construire, sur cette même rue, un édifice à vocation mixte de plusieurs étages dont le rez-de-chaussée abriterait une épicerie à grande surface. Ce projet fait l’objet d’une importante opposition citoyenne et précisons qu’il est en compétition direct avec l’épicerie opérée par l’une des demanderesses.

L’affaire soulève également des questions relatives à l’application de la Loi sur l’interdiction des subventions municipales[3], qui ne seront toutefois pas abordées dans la présente chronique.

Les demanderesses s’adressent donc à la Cour afin d’obtenir la suspension des effets des règlements contestés et des ordonnances d’injonction interlocutoire afin d’empêcher la Ville d’octroyer des permis en application de ces règlements, et ce, en attendant qu’un juge puisse trancher de façon définitive la question de la validité de ces règlements.

Les faits et certaines indications préliminaires du Juge

En septembre 2017, un nouveau « plan d’urbanisme durable » (ci-après le « PUD ») entre en vigueur. Pour le secteur pertinent, il est prévu un développement commercial axé sur les petits commerces et services, favorable à la circulation des piétons. De plus, les usages mixtes, donc à la fois commerciaux et résidentiels, sont privilégiés.

Par ailleurs, le secteur est assujetti à la « technique » des PPCMOI[4], qui permet au conseil de la Ville d’autoriser des projets particuliers de construction qui dérogent aux règlements d’urbanisme, à certaines conditions. Par contre, la résolution qui autorise un tel projet est susceptible d’approbation référendaire.

La Cour rappelle que la LAU prévoit, sous réserve de certaines restrictions et exceptions, que toute modification à un règlement de zonage est susceptible d’approbation référendaire.

Le 26 juin 2018, après certaines modifications au projet demandé à Odacité, le Comité consultatif d’urbanisme (ci-après le « CCU ») de la Ville adopte une orientation préliminaire favorable. Le 27 juin 2018, la Ville tient une consultation publique sur une proposition de projet particulier d’urbanisme (ci-après « PPU ») pour un secteur comprenant la rue Saint-Georges. À cet effet, la Cour rappelle que la LAU permet à une municipalité d’inclure dans son plan d’urbanisme des PPU qui peuvent notamment comprendre des « normes très précises et détaillées, incluant des règles de zonage, de lotissement ou de construction, ce qui déroge à la fonction normale d’un plan d’urbanisme »[5], qui vise habituellement à établir des orientations générales d’aménagement.

La Cour rappelle aussi qu’une municipalité qui modifie son plan d’urbanisme doit veiller à ce que ses règlements concordent avec le plan d’urbanisme ainsi modifié. Ces règlements, alors dits de « concordance », ne sont pas susceptibles d’approbation référendaire. Ainsi, une modification au règlement de zonage qui ne découlerait pas uniquement de la modification au plan d’urbanisme serait donc susceptible d’approbation référendaire.

Après la première consultation publique, Odacité modifie de nouveau son projet, et obtient, le 28 août 2018, une autre orientation préliminaire favorable du CCU.

En prévision d’une deuxième consultation publique, la Ville rend disponibles des documents concernant le projet. Le 12 septembre 2018, la Ville organise une séance d’information sur le projet de PPU dans le secteur. De nombreux citoyens s’y présentent et expriment leur opposition au projet.

Le 7 novembre 2018, la Ville adopte trois projets de règlements :

    • Le premier vise à modifier le PUD afin d’intégrer un PPU pour le secteur pertinent;
    • Le deuxième vise à modifier le règlement de zonage en conséquence, et notamment à créer une nouvelle zone qui ne contiendrait en réalité que le terrain d’Odacité;
    • Le troisième vise à retirer la rue Saint-Georges du règlement sur les PPCMOI.

Le 4 décembre 2018, la Ville tient la consultation publique prévue à la LAU. Dans les semaines qui suivent, plusieurs citoyens déposent des mémoires afin de s’opposer aux modifications proposées. Une pétition contre le projet d’Odacité, signée par plus de 2 000 citoyens, est également déposée.

Le 14 janvier 2019, la Ville adopte finalement les règlements, avec certaines modifications.

Le 22 février, les règlements modifiant le PUD et retirant la rue Saint-Georges du règlement sur les PPCMOI entrent en vigueur. Cependant, le règlement modifiant le règlement de zonage n’entre pas en vigueur au même moment puisqu’il fait l’objet d’une demande d’examen à la Commission municipale du Québec (ci-après « CMQ ») quant à sa conformité. La CMQ décide, le 1er mai 2019, que le règlement n’est pas conforme au PUD en ce qui concerne les usages, notamment dans la nouvelle zone que devrait occuper le projet d’Odacité. Afin de se conformer à cette décision, la Ville adopte un règlement qui vient ajouter certains usages pour les zones concernées. La Ville obtient ultimement le certificat de conformité de la MRC et le règlement entre en vigueur le 16 août 2019.

Le jugement

Dans le cadre d’une demande d’injonction interlocutoire visant la suspension des effets de règlements contestés et d’empêcher la Ville d’accorder des permis de construction en vertu de ces règlements, la Cour rappelle les critères qui doivent guider le tribunal :

    • La demande fait-elle état d’une question sérieuse[6]?
    • Le demandeur subirait-il un préjudice irréparable ou sérieux s’il n’obtient pas l’ordonnance interlocutoire recherchée?
    • La balance des inconvénients milite-t-elle en faveur ou contre l’octroi d’une telle ordonnance?

Le juge Gaudet énonce que la présomption de validité des règlements municipaux « ne saurait avoir beaucoup de poids si le demandeur démontre qu’une question sérieuse se soulève quant à la validité du règlement en question » et qu’il serait « plutôt incohérent en effet de considérer comme étant présumé valide un règlement dont la validité même est remise en cause par une question qualifiée de sérieuse »[7].

Le Tribunal conclut effectivement que les demanderesses présentent des questions sérieuses et qui méritent d’être débattues en ce qui a trait à la validité des règlements contestés. Le juge rappelle qu’une municipalité ne peut contourner les exigences de la LAU en ce qui a trait à l’approbation référendaire en détournant son pouvoir de modifier son plan d’urbanisme.

Lorsque le juge analyse si la Ville a procédé à la modification de son plan d’urbanisme dans le but de soustraire le projet au mécanisme de l’approbation référendaire prévu à la LAU, il considère notamment que :

    • Moins d’une année après l’entrée en vigueur du PUD, la Ville décide soudainement de modifier le plan d’urbanisme qu’elle vient de réviser en profondeur;
    • L’adoption d’un PPU pour le secteur semble directement liée au projet d’Odacité, ne semblant pas être dans les plans de la Ville avant que ce projet ne soit discuté;
    • Le projet suscite du mécontentement chez les citoyens et risquait donc de ne pas être approuvé dans le cadre de la procédure d’approbation référendaire;
    • Le CCU a émis des avis favorables au projet, avant même que le PUD modifié ne soit adopté, alors que le projet est à première vue inconciliable avec le PUD alors en vigueur.

Par ailleurs, le juge énonce que « l’une des questions essentielles qui sera débattue au procès est celle de savoir si la Ville fait ici indirectement ce qu’elle ne pourrait pas faire directement en modifiant son plan d’urbanisme, non pas pour des motifs légitimes d’intérêt public, mais plutôt pour éviter le processus d’approbation référendaire prévu à la LAU, et ce, dans le but de favoriser indûment le projet commercial d’Odacité »[8].

Ainsi, le juge conclut que « même si en principe la bonne foi des représentants municipaux se présume, les circonstances de la présente affaire sont telles que le Tribunal estime que la question de la validité des règlements contestés se soulève sérieusement […]. Il y a là en effet une question qui mérite d’être débattue, et qui n’apparaît ni frivole ni vexatoire. »[9]

Le premier critère donnant droit à des mesures interlocutoires est donc satisfait. Finalement, le Tribunal conclut que les critères du préjudice sérieux ou irréparable et de la balance des inconvénients sont également satisfaits[10].

Conclusion

Ainsi, même si les règlements municipaux bénéficient en principe d’une présomption de validité, cette présomption ne constitue pas une fin de non-recevoir en cas de demande de suspension de leurs effets dans le cadre d’une procédure d’injonction interlocutoire. Il est donc possible d’obtenir la suspension d’un règlement municipal, au stade préliminaire d’un recours judiciaire, en attendant que le Tribunal puisse se pencher de manière approfondie sur la validité du règlement contesté.

Pour ce faire, il suffira au demandeur de démontrer que la ou les questions qu’il soulève quant à la validité du règlement attaqué sont sérieuses, donc ni frivoles, ni vexatoires. Devant une telle démonstration, impossible pour une municipalité de se réfugier derrière la présomption!


[1] 2019 QCCS 4363, juge Gaudet, J.C.S (jugement final).

[2] RLRQ, c. A-19.1.

[3] RLRQ, c. I-15.

[4] Projets particuliers de construction, de modification ou d’occupation d’un immeuble, tels que prévus par les articles 145.36 à 145.40 LAU.

[5] Par. 20 du jugement.

[6] Dans l’arrêt Groupe CRH (2018 QCCA 1063), la Cour d’appel du Québec énonce que le critère de la question sérieuse est « généralement peu exigeant » et qu’il suffit que la demande « ne soit ni frivole ni vexatoire ».

[7] Par. 63 du jugement.

[8] Par. 81 du jugement.

[9] Par. 82.

[10] À cet effet, voir les paragraphes 95 et suivants du jugement.