Par Me Simon Frenette, avocat, DHC Avocats

Alors que la Cour suprême a rendu un arrêt important en matière d’expropriation déguisée dans l’affaire Lorraine c. 2646-8926 Québec inc.[1] en juillet 2018, la jurisprudence continue toujours de nous donner des exemples d’application de cette théorique fréquemment invoquée par les promoteurs et propriétaires fonciers à l’encontre de divers règlements ou décisions municipales. Tout récemment, la Cour d’appel a rendu un nouveau jugement percutant quant à la réclamation pour perte de « valeur potentielle » suite à une modification de zonage.

Les faits

Dans cette affaire, la Boutique de golf Gilles Gareau inc. (ci-après appelée « Boutique ») avait acquis des terrains dans la municipalité de Saint-Colomban afin d’agrandir un golf déjà existant et ouvert au public depuis 1950. En marge du développement du terrain à titre de terrain de golf, Boutique présente un projet intégré de rue privée avec des résidences situées en bordure du golf, et ce, en plusieurs phases, dont huit auront été réalisées entre 1998 et 2012.

À partir de 2013, alors que l’industrie du golf est en déclin, Boutique présente un projet afin de réaliser des opérations cadastrales pour créer une centaine de lots sur le terrain de golf. Lors d’une réunion du conseil municipal, la Ville constate que l’usage résidentiel était permis sur le terrain de golf alors que l’usage « terrain de golf » était, de façon surprenante, prohibé.

Par la suite, le conseil adopte un avis de motion visant à retirer l’usage résidentiel permis sur les terrains du golf et à y autoriser spécifiquement l’usage « terrain de golf ». Suite au dépôt de plans de Boutique, la Ville refuse d’approuver le plan de développement ainsi que les propositions qui seront faites subséquemment.

Boutique intente un recours en mandamus visant à forcer l’émission de ses permis de lotissement et en jugement déclaratoire, en nullité et en dommages-intérêts au motif d’expropriation déguisée. La cour supérieure accueille la demande concernant l’expropriation déguisée et fixe une indemnité d’expropriation à 3 998 900 $.

Les enseignements de la Cour d’appel

En appel, la Cour d’appel infirme la conclusion de la Cour supérieure indiquant que l’usage restrictif imposé par le nouveau règlement de zonage équivaut à une expropriation déguisée qui faisait perdre à l’immeuble de Boutique sa valeur potentielle. Selon la Cour d’appel, « la simple diminution de valeur de l’immeuble résultant de l’imposition de restriction à son utilisation ne peut affecter la validité d’un règlement de zonage ». Elle réitère la jurisprudence développée notamment dans Wallot c. Québec (2011 QCCA 1165), à savoir que seule une restriction équivalant à une négation absolue du droit de propriété ou encore à une véritable confiscation ne sera jugée illégale. Il est donc nécessaire de se rappeler que « les limitations qui tendent à ne stériliser qu’une partie de ce droit sans toutefois priver son titulaire de l’utilisation raisonnable de sa propriété ne seront pas jugées abusives »[2].

Quant à la notion d’« utilisation raisonnable », la Cour d’appel indique qu’elle soit s’apprécier « non seulement par rapport à l’utilisation potentielle optimale du terrain, mais aussi compte tenu de la nature du terrain et des diverses utilisations raisonnables dont il y a effectivement fait l’objet » (par. 65 du jugement). Ceci est donc suffisant pour permettre à la Cour d’appel de conclure que la perte de valeur potentielle de Boutique sur son terrain n’équivaut pas à une expropriation déguisée. Également, cet usage correspondait en effet à l’utilisation historique de la propriété et la municipalité ne pouvait être responsable des difficultés de l’industrie du golf.

Soulignons également que la Cour d’appel rejette l’argument selon lequel Boutique bénéficiait d’un droit prima facie à l’obtention de son permis de lotissement suite au dépôt du plan de juin 2013. Or, selon la Cour d’appel, cette demande de permis devait être complète et conforme, ce qui n’était pas le cas en ce qui concerne, entre autres, les frais de la demande qui n’avaient pas été payés et la documentation accompagnant la demande qui était insuffisante. De plus, la délivrance du permis de lotissement était assujettie à la conclusion d’une entente pour travaux municipaux, ce qui ne pourrait donc permettre à Boutique d’obtenir son permis de lotissement sans conclure une telle entente. Dans les circonstances, le dépôt d’un plan de développement ne créait pas automatiquement un droit au lotissement en raison de cette étape additionnelle qui devait être obligatoirement suivie par Boutique.

Cet arrêt est donc un rappel à l’ordre de la Cour d’appel indiquant que les municipalités ne sauraient être responsables de la perte de valeur liée à des changements d’usage ou même au refus de modifier un usage déjà exercé. Seule une conduite de la municipalité ayant pour but de confisquer une propriété permet à un tribunal d’accueillir un recours en expropriation déguisée.

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[1] [2018] 2 R.C.S. 577

[2] Citation de l’arrêt Wallot.