Par Me Pier-Olivier Fradette, avocat en droit municipal

La scène est fréquente dans une municipalité. Un propriétaire foncier ayant un projet d’une nouvelle utilisation de son immeuble apprend qu’une modification récente des règlements d’urbanisme a pour effet d’empêcher la réalisation de son projet. La réaction est instantanée : accusation d’expropriation déguisée et réclamation pour les dommages subis pour la perte de la valeur de l’immeuble.

Légale ou pas, la mise en place de normes d’urbanisme ayant pour effet d’empêcher la réalisation d’un projet comporte des risques pour toute municipalité qui se lance dans une pareille aventure. C’est pourquoi il est primordial pour toute municipalité de connaître les enseignements les plus récents de la Cour d’appel sur cette question rendus dans l’arrêt Saint-Colomban (Municipalité de) c. Boutique de golf Gilles Gareau Inc.[1]

Dans cette affaire, Boutique de golf Gilles Gareau Inc., (« Golf Gilles Gareau ») opère un terrain de golf depuis plusieurs décennies dans la Municipalité de Saint-Colomban (« Municipalité »). Or, le règlement de zonage ne permet pas les usages de terrain de golf à cet endroit mais permet, entre autres, les usages résidentiels. Golf Gilles Gareau se lance alors dans le projet de convertir son terrain de golf en développement domiciliaire. Cela étant permis par le règlement de zonage, il entame la préparation des plans préliminaires et des discussions avec les fonctionnaires de la Municipalité. Une fois informés du projet de Golf Gilles Gareau, les élus questionnent les fonctionnaires sur les usages permis à cet endroit et sont surpris d’apprendre que les usages résidentiels y sont autorisés alors que le golf, lui, ne l’est pas. Il s’agit donc d’un usage protégé par droits acquis.

Les élus réalisent rapidement les dommages que la perte de ce terrain de golf pour leur municipalité peut représenter tant sur le plan de l’aménagement du territoire que sur la capacité d’attraction de leur municipalité pour la population avoisinante. Ils décident donc d’amorcer, sur le champ, les démarches nécessaires pour interdire les usages résidentiels dans cette zone et n’y permettre que des usages similaires au golf. Quelques mois plus tard, le règlement modificateur entre en vigueur; l’usage résidentiel dans cette zone devient interdit et le projet de Golf Gilles Gareau tombe à l’eau.

Golf Gilles Gareau réclame une somme d’un peu plus de 4 000 000$ à la Municipalité, alléguant avoir subi une expropriation déguisée de la part de la Municipalité puisque la modification au règlement de zonage aurait été faite de mauvaise foi et dans le but de l’empêcher de faire son projet, ce qui a eu comme conséquence de confisquer sa propriété au seul bénéfice de la Municipalité sans que Golf Gilles Gareau puisse en tirer un quelconque avantage.

Golf Gilles Gareau a gagné en Cour supérieure. Toutefois, la Cour d’appel a renversé cette décision le 23 août 2019. Voici pourquoi.

D’entrée de jeu, la Cour rappelle que la simple diminution de la valeur d’un immeuble résultant de l’imposition de restriction à son utilisation ne peut affecter la validité d’un règlement de zonage. Pour qu’un tel règlement équivaille à une expropriation déguisée, les restrictions qu’il impose doivent avoir pour effet de supprimer toute utilisation raisonnable de l’immeuble[2]. Or, il faut rappeler que Golf Gilles Gareau exploitait un terrain de golf. La réglementation de zonage a été modifiée pour interdire les usages résidentiels mais pour permettre l’utilisation du terrain de golf. Il était donc faux, selon la Cour d’appel, que le règlement de zonage équivalait à une expropriation déguisée, puisqu’il demeurait un usage raisonnable pouvant être exercé sur ce lot, soit celui du golf, lequel était déjà en opération depuis des décennies.

Il faut donc retenir de cette première conclusion que les municipalités ne doivent pas nécessairement craindre toute réclamation pour perte de diminution de la valeur d’un immeuble des suites de normes d’urbanisme imposant des restrictions à un tel immeuble. Il faut analyser chaque cas en fonction des usages encore permis et des possibilités réelles qu’offre le lot concerné afin de déterminer s’il y a encore un usage raisonnable et une valeur qui peut être associée à ce terrain.

Ensuite, Golf Gilles Gareau alléguait que la Municipalité avait agi de mauvaise foi ou par abus de pouvoir en modifiant son règlement en catimini alors qu’elle connaissait très bien l’existence et le sérieux du projet de développement domiciliaire sur le terrain de golf. Golf Gilles Gareau considère donc que la Municipalité a agi dans le but express de l’empêcher de réaliser son projet, mais en lui cachant le tout, d’une manière improvisée et sans réelle recherche de l’intérêt public dans ses démarches. La Cour d’appel a rejeté cet argument.

Tout d’abord, il faut expliquer qu’une municipalité qui modifie un règlement dans le but de bloquer un projet après qu’elle eut été informée d’une manière officielle de l’existence de ce projet est présumée avoir agi de mauvaise foi ou par abus de pouvoir et a donc le fardeau de démontrer qu’elle a plutôt agi de bonne foi. Cependant, ce principe n’est applicable que lorsque le projet a fait l’objet d’une demande substantiellement complète de permis municipal avant que la modification réglementaire ayant pour effet de bloquer ce projet ne soit enclenchée.

Dans l’affaire de Saint-Colomban, la Cour d’appel a considéré que les discussions entre Golf Gilles Gareau et les fonctionnaires de la Municipalité ainsi que le dépôt des différents documents et la modification des plans selon les commentaires des fonctionnaires n’étaient pas une demande de permis substantiellement complète, ayant pour effet de créer une présomption de mauvaise foi ou d’abus de pouvoir de la Municipalité.

Cela est important pour les municipalités puisqu’elles doivent pouvoir connaître le moment où un point de non-retour est atteint dans la réalisation du projet qu’elles souhaiteraient empêcher. En effet, bien qu’il puisse y avoir eu de longues et nombreuses rencontres et discussions entre un promoteur et les représentants de la Municipalité sur le projet à réaliser, rien n’empêche une municipalité de modifier son règlement tant qu’une demande substantiellement complète de permis ne lui a pas été présentée[3].

Aussi, afin de déterminer si une municipalité est de mauvaise foi dans l’adoption de son règlement, plusieurs facteurs doivent être pris en considération. Il faut se rappeler que seul un conseil municipal est apte à déterminer ce qui est dans l’intérêt de sa municipalité et il est présumé le faire lorsqu’il adopte un règlement. La lecture de la décision Saint-Colomban permet de déterminer qu’une municipalité qui prend soin d’analyser les impacts d’un projet sur la vie et le développement de sa communauté, du volet historique de la présence d’un établissement appelé à disparaître par le nouveau projet immobilier, du sentiment d’appartenance de la population à un projet ou du rayonnement que peut avoir la municipalité en fonction d’un projet ou d’un autre sont tous des facteurs qui joueront en sa faveur et qui lui permettront de démontrer sa bonne foi et sa recherche de l’intérêt public dans la modification d’un règlement.

Cela étant dit, reste qu’une telle décision d’une municipalité d’empêcher la réalisation d’un projet par la modification d’un règlement est une aventure très risquée. La seule manière d’y faire face demeure d’être préparé, d’avoir pris soin de bien analyser l’intérêt public en comparaison de celui du propriétaire immobilier et de documenter toutes les décisions prises afin d’être prêt à justifier chacune d’elles en temps opportun. La décision Saint-Colomban en est un bon exemple puisque le promoteur immobilier a remporté sa cause en première instance, mais la Municipalité l’a remportée en appel. Tout cela démontre le caractère risqué d’une telle démarche.

La consultation auprès de professionnels spécialisés en cette matière sera certainement un atout pour une municipalité qui se trouve dans cette situation.

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[1]     2019 QCCA 1402.

[2]     Précité, note 1, paragr. 64.

[3]     Voir aussi la décision Meadowbrook Groupe Pacific c. Montréal (Ville de), 2017 QCCS 4124.