Par Me Maryse Catellier Boulianne, avocate chez Morency, Société d’avocats

Le 30 septembre dernier la ministre des Affaires municipales et de l’Habitation, madame Andrée Laforest a déposé à l’Assemblée nationale le projet de loi 67 intitulé Loi instaurant un nouveau régime d’aménagement dans les zones inondables des lacs et des cours d’eau, octroyant temporairement aux municipalités des pouvoirs visant à répondre à certains besoins et modifiant diverses dispositions (ci-après « PL 67 »). Ce projet de loi peut facilement être qualifié d’omnibus vu le nombre impressionnant de lois qu’il cherche à modifier.

Les impacts du PL 67, s’il est adopté dans sa forme actuelle, seront nombreux pour les municipalités et particulièrement en matière d’urbanisme. L’objectif du présent article : les dérogations mineures.

L’article 145.2 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (RLRQ, c. A -19.1, ci-après : « LAU ») actuellement en vigueur prévoit à son deuxième alinéa une interdiction de dérogation mineure « dans une zone où l’occupation du sol est soumise à des contraintes particulières pour des raisons de sécurité publique ».

Cette interdiction est très limitée puisque de telles zones sont relativement rares et restreintes. Il ne s’agit en effet pas d’une « zone » au sens d’un règlement de zonage, mais bien d’un secteur réellement soumis aux contraintes. Les municipalités régionales de comté (MRC) identifient ces lieux dans leur schéma d’aménagement[i] et les conseils des municipalités peuvent les régir dans leur règlement de zonage[ii] ou de lotissement[iii]. Ce sont par exemple des endroits où il existe des risques d’inondation, d’éboulis, de glissement de terrain ou encore où la topographie du terrain (escarpements ou affleurements rocheux) constitue un risque pour le public[iv].

Cette disposition législative existe depuis de nombreuses années et n’est pas source d’une abondante jurisprudence, indice qu’elle n’est pas particulièrement litigieuse.

Or, le PL 67 souhaite étendre cette interdiction de manière importante, et ce, de la façon suivante :

    1. L’article 145.2 de cette loi est modifié par le remplacement du deuxième alinéa par le suivant :

« Dans un lieu où l’occupation du sol est soumise à des contraintes particulières pour des raisons de sécurité ou de santé publiques, de protection de l’environnement ou de bien-être général, une dérogation mineure ne peut être accordée à l’égard de dispositions règlementaires adoptées en vertu des paragraphes 16° ou 16.1° du deuxième alinéa de l’article 113 ou des paragraphes 4° ou 4.1° du deuxième alinéa de l’article 115. ».

Cette nouvelle mouture prévoit donc qu’une dérogation mineure ne pourra être accordée à l’égard des dispositions :

    • Du règlement de zonage traitant notamment de milieux humides et hydriques, soit des dangers d’inondation, d’éboulis, de glissement de terrain ou d’autres cataclysmes ainsi que des contraintes majeures (paragraphes 16° ou 16.1° du deuxième alinéa de l’article 113 LAU);
    • Du règlement de lotissement touchant les mêmes aspects (paragraphes 4° ou 4.1° du deuxième alinéa de l’article 115 LAU).

SI l’occupation du sol est soumise à des contraintes particulières pour des raisons :

    • De sécurité publique;
    • De santé publique;
    • De protection de l’environnement;
    • De bien-être général.

Le premier constat est qu’il n’est plus question d’interdiction pure et simple de dérogation mineure, mais bien d’interdiction de dérogation aux dispositions règlementaires adoptées en vertu de certains paragraphes de la loi.

Ce changement confirme en réalité l’interprétation que faisaient déjà plusieurs auteurs de doctrine voulant que le 2e alinéa de l’article 145.2 réfère à ces paragraphes[v]. En effet, le contraire pourrait mener à des situations surprenantes.

Par exemple, si un citoyen habite dans une zone où l’occupation du sol est soumise à des contraintes de sécurité publique en raison d’un risque d’inondation, il ne pourrait pas obtenir de dérogation mineure à un règlement d’urbanisme et ce, peu importe la disposition, qu’elle soit ou non en lien avec l’usage du sol. Par exemple, il ne pourrait pas obtenir une dérogation mineure en matière de hauteur d’antenne de télécommunication alors que cette norme n’a pas de lien avec la contrainte du sol.

Par ces précisions, le projet de loi vient clarifier que ce sont les dispositions qui concernent l’usage de sol problématique qui sont visées, confirmant ainsi une interprétation doctrinale bien établie. Ainsi, ce qui est implicite actuellement deviendra explicite si le projet de loi est adopté.

Outre ces précisions, le projet de loi vient faire en sorte que l’interdiction de dérogation mineure s’étendrait à beaucoup plus de types de « zones », soit celles visées non seulement par des contraintes liées à la sécurité publique, mais aussi à la santé publique, à la protection de l’environnement et au bien-être général.

En ce qui concerne la sécurité publique, il s’agit du maintien de la norme actuellement en vigueur. Pour ce qui est de la santé publique, on peut penser à un règlement de zonage qui interdirait ou serait très stricte à l’égard d’usage d’engrais chimique dans une zone située en amont d’une prise d’eau potable municipale dans le but de protéger la santé publique des citoyens.

Pour ce qui est des contraintes de protection de l’environnement, le projet de loi propose un changement majeur. Actuellement, la protection des bandes riveraines découle de la politique de protection des rives, du littoral et des plaintes inondables[vi] du gouvernement provincial qui impose aux MRC d’intégrer ses objectifs à leurs schémas d’aménagement ce qui fait en sorte que les municipalités doivent adopter des normes de concordance[vii]. Ce pouvoir est d’ailleurs prévu à l’article 113, alinéa 2, paragraphe 16 de la LAU[viii]. Actuellement, les dérogations mineures en bandes riveraines sont permises, puisque l’interdiction prévue à 145.2, alinéa 2 de la LAU ne concerne que les contraintes de sécurité publique[ix].

Or, le projet de loi vient enlever au gouvernement l’obligation d’adopter une telle politique en supprimant l’article 2.1 de la Loi sur la qualité de l’environnement[x]. Cette gestion se retrouvera dorénavant dans la cour des MRC puisque le projet de loi introduit l’article suivant :

79.2. Le conseil d’une municipalité régionale de comté peut, à l’égard d’un lieu déterminé, établir par règlement toute norme destinée à tenir compte :

1° de tout facteur, propre à la nature du lieu, qui soumet l’occupation du sol à des contraintes liées à la sécurité publique ou à la protection de l’environnement;

2° de la proximité, réelle ou éventuelle, d’un immeuble ou d’une activité qui soumet l’occupation du sol à des contraintes liées à la sécurité publique, à la santé publique ou au bien-être général.

Les municipalités devront tout de même adopter des règlements de concordance. Cependant, en interdisant les dérogations mineures dans les endroits où l’occupation du sol est soumise à des contraintes de protection de l’environnement à l’égard des dispositions règlementaires adoptées en vertu du paragraphe 16 de l’alinéa 2 de l’article 113 de la LAU, le projet de loi vient en pratique interdire les dérogations mineures en bande riveraine. Il s’agit d’une atteinte importante à l’autonomie municipale.

Enfin, en ce qui concerne les contraintes liées au bien-être général, il s’agit d’une notion qui peut être très large, tel que l’a confirmée la Cour suprême dans le cadre de l’application de la Loi sur les cités et villes[xi], soit lorsqu’elle a considéré qu’un règlement limitant l’usage non essentiel de pesticides était couvert par cette notion[xii]. Des considérations de bruit occasionné par exemple par des voies de circulation pourraient également s’inscrire dans la notion de bien-être général[xiii]. La doctrine a déjà considéré que le bien-être général « englobe non seulement les besoins immédiats, mais aussi le bien-être psychologique des citoyens en tant que membres de la collectivité »[xiv]. Mais quelle « zone » pourrait donc être assujettie à des contraintes de bien-être général? On peut se le demander. Il sera assurément intéressant de voir la jurisprudence se développer autour de cette notion dans les années à venir si cette disposition du projet de loi est adoptée telle quelle.

Ainsi, on constate que ce court article du projet de loi a potentiellement des ramifications importantes et viendra chambouler les pratiques bien établies en matière de dérogation mineure.

La jurisprudence s’est déjà prononcée, indiquant qu’un tribunal ne devrait pas user de sa discrétion pour permettre une dérogation que le législateur interdit expressément à une municipalité[xv]. Il sera donc essentiel pour les municipalités et les MRC d’entamer une réflexion afin de bien définir les normes et les « zones » visées par l’interdiction de dérogation mineure.

Les parlementaires débutent actuellement le processus de consultations particulières sur le PL 67 à l’Assemblée nationale. Les auditions ont débutées le 21 octobre dernier et doivent se poursuivre les 22, 27 et 28 octobre prochain. Les commentaires des organisations invitées risquent d’être fort intéressants et j’invite quiconque gravitant dans le domaine de l’urbanisme à suivre avec attention les développements entourant ce projet de loi.


[i] Article 5, alinéa 1, paragraphe 4 LAU

[ii] Article 113, alinéa 2, paragraphes 16 et 16.1 LAU

[iii] Article 115, alinéa 2, paragraphes 4 et 4.1 LAU

[iv] Voyer c. Laberge, 2020 QCCS 1440, paragraphe 94 et Ma Baie Inc. c. Rigaud (Municipalité de), 2003 CanLII 23196 (QC CS), paragraphe 40 et 43

[v] Voir par exemple Marc Laperrière, Guillaume Rousseau et Pascalie Tanguay, Aménagement et urbanisme, Montréal, Lexis Nexis, 2015, page 3/12 et Jean-Pierre St-Amour, Le droit municipal de l’urbanisme discrétionnaire au Québec, Cowansville, les Éditions Yvon Blais, 2206, page 175

[vi] Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables, RLRQ c. Q-2, r.35

[vii] Chertsey (Municipalité de) c. 9167-2147 Québec inc., 2011 QCCM 44, paragraphes 68 à 71

[viii] Lorne Giroux et Isabelle Chouinard, « Cas particulier » dans École du Barreau du Québec, Droit public et administratif, Collection de droit 2019-2020, vol. 8, Montréal (Québec), Éditions Yvon Blais, 2019, en ligne : https://edoctrine.caij.qc.ca/collection-de-droit/2019/8/919126330 (page consultée le 19 octobre 2020), note de bas de page 3 et Daniel Bouchard et Chloé Fauchon, « Les milieux humides et hydriques au centre de la récente réforme de la gouvernance de l’eau au Québec » dans Barreau du Québec – Service de la formation continue, Développements récents en droit de l’environnement (2018), volume 450, Montréal, les éditions Yvon Blais, 2018, en ligne : https://edoctrine.caij.qc.ca/developpements-recents/450/369016734 (page consultée le 19 octobre 2020), note de bas de page 8

[ix] Jean-Pierre St-Amour, Le droit municipal de l’urbanisme discrétionnaire au Québec, Cowansville, les Éditions Yvon Blais, 2206, page 175-176 et Marc Laperrière, Guillaume Rousseau et Pascalie Tanguay, Aménagement et urbanisme, Montréal, Lexis Nexis, 2015, page 3/12

[x] Article 86 du PL 67

[xi] Loi sur les cités et villes, RLRQ c. C-19

[xii] 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), [2001] 2 RCS 241, par. 29

[xiii] Carrier c. Québec (Procureur général), 2011 QCCA 1231, paragraphe 23

[xiv] Collectif, Développements récents en droit administratif et constitutionnel, Service de la formation permanente du Barreau du Québec, vol. 167, Éditions Yvon Blais, 2002, 159 pages cité dans St-Jean-sur-Richelieu (Ville de) c. Beauchamp, 2015 QCCM 235, paragraphe 83

[xv] Denholm (Municipalité de) c. Gagnon, 2011 QCCS 1572, par. 157 et Voyer c. Laberge, 2020 QCCS 1440, paragraphe 96