Par Me Philippe Asselin, Morency Avocats

L’affaire 9201-6468 Québec inc. (Recycle Auto 2000 IM) c. Municipalité des Îles-de-la-Madeleine (2019 QCCA 345), dont la décision a été rendue cet hiver par la Cour d’appel du Québec, nous permet de « revisiter » certains principes d’importance relativement à la conformité des usages en regard de la réglementation d’urbanisme d’une municipalité.

Une cour à ferrailles mal située

La cour à scap mal implantée dans une municipalité n’est pas inconnue. En effet, depuis bon nombre d’années, plusieurs décisions ont été rendues par les tribunaux relativement à l’implantation et l’exploitation de cours à ferrailles devenues non conformes pour différentes raisons, que ce soit au niveau du zonage, des nuisances ou de la qualité de l’environnement.

La décision rendue récemment par la Cour d’appel du Québec dans l’affaire précitée n’y fait pas exception. Cependant, une des particularités de cette affaire était que la Municipalité avait fait preuve de tolérance et avait démontré une certaine collaboration à l’égard de l’entreprise afin de trouver une solution pour l’exercice de ses activités.

Cette solution est assurément devenue illusoire puisque la Municipalité a décidé d’entreprendre une demande d’injonction permanente contre l’entreprise afin qu’il lui soit ordonné de cesser d’utiliser son lot à des fins de démantèlement, de pressage ou de déchiquetage de véhicules hors d’usage. Dans son recours, la Municipalité a également demandé que l’entreprise retire les véhicules ainsi que les ferrailles entreposées sur son terrain.

La Cour supérieure ayant accordé l’injonction demandée par la Municipalité (2017 QCCS 6140), l’entreprise s’est adressée à la Cour d’appel du Québec pour casser ce jugement.

La primauté du contrôle intérimaire

Devant la Cour supérieure, l’entreprise avait fait valoir qu’elle bénéficiait de droits acquis. Selon elle, le fait d’avoir débuté ses activités entre deux modifications du règlement de zonage, période pendant laquelle son usage était permis, lui avait conféré des droits acquis au maintien de ses activités devenues dérogatoires.

Dans sa décision, la Cour d’appel mentionne qu’au moment où l’entreprise avait débuté ses activités, un règlement de contrôle intérimaire avait toutefois été adopté par la MRC et que ce règlement prohibait l’usage de cour à ferrailles sur le lot de l’entreprise, et ce, même si le règlement de zonage de la Municipalité l’autorisait.

Or, devant une telle situation, la Cour d’appel applique l’article 68 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (RLRQ, c. A-19.1, ci-après : la LAU) qui assure la primauté du règlement de contrôle intérimaire. Selon la Cour d’appel, l’article 68 LAU « prohibe la délivrance d’un permis ou d’un certificat par une municipalité locale qui souhaiterait s’en remettre à sa propre réglementation en vue d’autoriser une activité par ailleurs illicite en vertu de la réglementation prédominante »[1].

La Cour d’appel cite d’ailleurs une décision rendue par la Cour supérieure l’année dernière dans laquelle il a été mentionné que le premier alinéa de l’article 68 LAU est sans ambiguïté et que ce pouvoir de contrôle permet d’élaborer en toute quiétude des projets de modification ou de révision et de consulter librement la population. Un « règlement de contrôle intérimaire constitue donc une mini-réglementation temporaire d’urbanisme qui se superpose et s’ajoute à la réglementation déjà en place sur le territoire de la municipalité locale assujettie au régime de contrôle intérimaire »[2].

La Cour d’appel réitère également une décision qu’elle avait rendue en 1992 et dans laquelle a été reconnu le principe selon lequel les règlements de zonage municipaux sont subordonnés aux règlements de contrôle intérimaire de la MRC, « subordination rendue nécessaire en raison du rôle central qu’occupe ce type de réglementation dans le processus de modification du développement régional et local »[3].

Dans ces circonstances, on aura compris que l’entreprise ne pouvait invoquer l’existence de droits acquis et que la Municipalité ne pouvait donc délivrer un permis pour un usage qui était interdit.

Le pouvoir discrétionnaire prévu à l’article 227 LAU

Un second argument soumis par l’entreprise devant la Cour d’appel, mais qui n’avait pas été plaidé devant la Cour supérieure, était que les circonstances de l’affaire autorisaient le juge de première instance à exercer son pouvoir discrétionnaire prévu à l’article 227 LAU pour ne pas accorder l’injonction. En effet, rappelons qu’en vertu de cette disposition, la Cour supérieure « peut » ordonner la cessation, entre autres, d’une utilisation du sol ou d’une construction incompatible avec un règlement de zonage ou avec un règlement de contrôle intérimaire.

Ce moyen d’appel de l’entreprise reposait sur les prétentions suivantes :

  • La confusion dans les règlements applicables et l’absence d’espaces disponibles sur le territoire de la Municipalité qui, rappelons-le, est un archipel;
  • L’émission en faveur de l’entreprise de divers permis d’autorisation;
  • Le retard de la Municipalité à instituer ses procédures.

Tout d’abord, la Cour d’appel nous enseigne à nouveau que le pouvoir discrétionnaire du juge prévu à l’article 227 LAU « représente un pouvoir limité qui ne s’exercera qu’en présence d’une situation dite exceptionnelle »[4].

Quant à la confusion des règlements, la Cour d’appel est d’avis qu’elle ne saurait exister compte tenu du caractère prédominant du règlement de contrôle intérimaire de la MRC dont nous avons traité précédemment.

En ce qui concerne les permis de construire obtenus par l’entreprise au cours des ans, aucun de ceux-ci ne l’autorisait à s’adonner à l’activité à découvert de cour à ferrailles. Au contraire, la Municipalité avait toujours pris la précaution de ne limiter son autorisation qu’aux travaux décrits dans lesdits permis.

En regard du délai à instituer les procédures, la Cour d’appel traite à ce titre du contexte particulier ayant mené la Municipalité à tolérer la situation un certain temps et même à tenter de trouver une solution quant à la situation dérogatoire créée de toutes pièces par l’entreprise. En effet, même si la Municipalité avait tenté de trouver une solution et avait même collaboré d’une certaine façon avec l’entreprise, de telles démarches ne pouvaient se transformer en un passe-droit selon la Cour d’appel. Au surplus, les différents avis de non-conformité transmis par la Municipalité révélaient plutôt la réprobation de cette dernière à l’égard de l’usage dérogatoire exercé par l’entreprise.

Selon la Cour d’appel, il n’existait donc aucune circonstance exceptionnelle qui aurait pu justifier le juge de première instance d’exercer sa discrétion en vertu de l’article 227 LAU.

L’absence de certificat d’autorisation en vertu de la LQE

Un des motifs ayant justifié la Cour supérieure à émettre l’injonction demandée par la Municipalité était que l’entreprise avait fait défaut d’obtenir un certificat d’autorisation en vertu de la Loi sur la qualité de l’environnement (RLRQ, c. Q-2, ci-après : la LQE).

Ce troisième motif d’appel soumis par l’entreprise était qu’elle s’était conformée à toutes les exigences du ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques en vue d’obtenir un certificat d’autorisation en vertu de l’article 22 LQE. Selon l’entreprise, le défaut d’avoir obtenu le certificat d’autorisation s’expliquait par l’absence du certificat de conformité avec la réglementation municipale.

Rappelons qu’en vertu de l’article 22 LQE, l’entreprise ne pouvait entreprendre l’exercice de ses activités à moins d’obtenir préalablement un certificat d’autorisation du ministre de l’Environnement. Pour la Cour d’appel, cette affaire « donne l’occasion de rappeler les enseignements tirés de la jurisprudence selon lesquels cette disposition ne se contente pas d’interdire les activités dommageables d’un point de vue environnemental, elle vise aussi à les prévenir »[5].

Par conséquent, l’argument de l’entreprise à l’effet qu’aucune preuve d’atteinte à l’environnement n’avait été démontrée par la Municipalité n’était pas applicable puisque le défaut d’obtenir le certificat d’autorisation du ministre constituait une condition incontournable pour la poursuite de ses activités et que cette seule raison était suffisante pour rejeter l’appel.

La Cour d’appel ajoute de toute façon que la présence d’une violation claire d’une norme objective inscrite dans une loi d’intérêt public telle que la LQE crée une présomption quasi irréfragable de l’existence d’un préjudice sérieux et irréparable, donnant ainsi automatiquement droit à la délivrance de l’injonction demandée par la Municipalité. Il n’était donc pas nécessaire que cette dernière fasse la preuve d’une atteinte à l’environnement pour invoquer l’absence de délivrance du certificat d’autorisation au soutien de son recours judiciaire.

Des principes « revisités »

Cette récente décision de la Cour d’appel du Québec nous rappelle donc l’application de principes établis depuis plusieurs années par la jurisprudence, soit la primauté du contrôle intérimaire, l’exercice limité du pouvoir discrétionnaire prévu à l’article 227 LAU dans des circonstances exceptionnelles et la fatalité de ne pas obtenir un certificat d’autorisation en vertu de l’article 22 LQE lorsque requis.

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[1]   9201-6468 Québec inc. (Recycle Auto 2000 IM) c. Municipalité des Îles-de-la-Madeleine, 2019 QCCA 345, paragraphe 15.

[2]   Municipalité régionale de comté Le Domaine-du-Roy c. Gestion Jean-Pierre Dubois inc., 2018 QCCS 370, citée au paragraphe 16 de l’affaire 9201-6468 Québec inc. (Recycle Auto 2000 IM) c. Municipalité des Îles-de-la-Madeleine, précitée note 1, paragraphe 16.

[3]   9201-6468 Québec inc. (Recycle Auto 2000 IM) c. Municipalité des Îles-de-la-Madeleine, précitée note 1, paragraphe 18.

[4]   Idem, paragraphe 25.

[5]   Idem, paragraphe 38.